Reforma sustava socijalne skrbi

REPUBLIKA HRVATSKA
MINISTARSTVO RADA I SOCIJALNE SKRBI
Uprava socijalne skrbi
Zagreb, 17. siječnja 2001.

PREDMET:

RADIONICA “PERSPEKTIVE SOCIJALNE POLITIKE U HRVATSKOJ”

ORGANIZATOR:
MINISTARSTVO RADA I SOCIJALNE SKRBI RH

PREZENTIRA:
MINISTARSTVO RADA I SOCIJALNE SKRBI
pomoćnik ministra za Upravu socijalne skrbi
Doc.dr.sci. Nino Žganec

REFORMA SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI

I. UVOD U PROBLEMATIKU

Kratki prikaz stanja u socijalnoj skrbi
Djelatnost socijalne skrbi kojom se osigurava pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba socijalno ugroženih, nemoćnih i drugih osoba koje one same, niti uz pomoć članova svoje obitelji, ne mogu zadovoljiti zbog različitih okolnosti (osobnih, gospodarskih, socijalnih i drugih), je djelatnost od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.

Sustav socijalne skrbi uređen je Zakonom o socijalnoj skrbi ("Narodne novine", broj 73/97), i na osnovi njega donesenim podzakonskim aktima kojima su pobliže uređena pojedina pitanja.

Jedno od osnovnih obilježja Zakona o socijalnoj skrbi, naznačenih u općim odredbama je i nužnost osobne odgovornosti pojedinca za svoju i socijalnu sigurnost članova svoje obitelji uz naglašenu dimenziju obiteljske solidarnosti. Naime, svatko je prvenstveno svojim radom, prihodima i imovinom dužan pridonositi sprječavanju i otklanjanju vlastite socijalne ugroženosti i ugroženosti članova svoje obitelji, a kada to nije u mogućnosti sam ostvariti, osigurana je pomoć države.

Sredstva za obavljanje djelatnosti i ostvarivanje prava socijalne skrbi osiguravaju se u državnom proračunu i proračunima jedinica lokalne uprave i samouprave (općine, grada i Grada Zagreba). Zakonom je utvrđena obveza jedinica lokalne samouprave da u svom proračunu osiguraju sredstva u visini od najmanje 5% svojih prihoda, kojima se prvenstveno osigurava pomoć za podmirenje troškova stanovanja, čime im je data mogućnost sudjelovanja u provedbi socijalne skrbi.

Obavljanje djelatnosti socijalne skrbi Zakonom je omogućeno i vjerskim zajednicama, trgovačkim društvima, udrugama i drugim domaćim i stranim pravnim i fizičkim osobama ukoliko sami osiguraju sredstva za tu namjenu. Zakonom data mogućnost obavljanja socijalne skrbi kao profesionalne djelatnosti od strane fizičkih osoba (udomiteljstvo, poslovi savjetovališta i poslovi pružanja pomoći i njege) uz gore navedeno, doprinjelo je pružanju većeg broja različitih usluga korisnicima socijalne skrbi.

Zakonom o socijalnoj skrbi, te temeljem njega donešenim podzakonskim aktima, određene su vrste ustanova socijalne skrbi, njihov ustroj, način osnivanja, te financiranje. Po vrsti, ustanove socijalne skrbi su: centar za socijalnu skrb, dom socijalne skrbi i centar za pomoć i njegu.

Centar za socijalnu skrb je javna ustanova, koju osniva samo Republika Hrvatska, dok dom socijalne skrbi i centar za pomoć i njegu mogu osnovati i jedinice lokalne samouprave (općina, grad i Grad Zagreb), te vjerska zajednica, trgovačko društvo, udruga i druge domaće i strane pravne i fizičke osobe.

U Hrvatskoj djeluje 78 centara za socijalnu skrb sa 26 podružnica, ravnomjerno raspoređenih. Za područje Grada Zagreba osnovan je jedan centar za socijalnu skrb koji čini Ured zajedničkih poslova i 11 teritorijalno raspoređenih ureda, bivših centara za socijalnu skrb.

Djelatnost centra za socijalnu skrb u okviru koje se pored drugih Zakonom propisanih zadaća rješava u prvom stupnju o pravima iz socijalne skrbi, obiteljskopravne i kaznenopravne zaštite, u cjelosti se financira iz državnog proračuna preko Ministarstva rada i socijalne skrbi.

Novim Obiteljskim zakonom, donesenim 1998. g. ("Narodne novine", broj 162/98) centri za socijalnu skrb dobili su veće ovlastii i veći opseg poslova u svezi s rješavanjem problematike obiteljskih odnosa, što od centara traži veću odgovornost na ovome području.

Prema podacima ovog Ministarstva, krajem 1999. godine u Republici Hrvatskoj je djelovalo 111 domova socijalne skrbi, kojih je osnivač Republika Hrvatska, i u kojima se zbrinjava 18.094 redovnih korisnika i 509 prognanika i izbjeglica, ukupno 18.603 korisnika: djece, mladeži, odraslih i starijih osoba.

Od navedenog broja državnih domova, 14 je domova za djecu i mladež, koji zbrinjavaju 1.150 korisnika, 11 je domova za resocijalizaciju djece i mladeži u kojima je bio smješten 891 korisnik, 24 je domova za rehabilitaciju u kojima je bilo smješteno 3.024 korisnika i 62 doma za odrasle i starije osobe koji ukupno zbrinjavaju 13. 538 korisnika.

U Hrvatskoj (podaci s kraja 1999. godine) djeluje i 11 domova čiji osnivač nije Republika Hrvatska, nego su ih osnovali trgovačko društvo, vjerska zajednica, fizička osoba, Grad Zagreb i drugi. Od navedenog broja 10 je domova za smještaj starih i nemoćnih osoba, ukupnog kapaciteta 1.174 mjesta, i jedan dom socijalne skrbi za djecu i mladež, ukupnog kapaciteta od 106 mjesta.

U državnim ustanovama socijalne skrbi (centrima za socijalnu skrb i državnim domovima socijalne skrbi) uposleno je prema podacima s kraja 1999. godine ukupno 8. 453,5 djelatnika, od toga broja, u centrima za socijalnu skrb 1.964,5, a u domovima socijalne skrbi 6.489.

Socijalna skrb pojedincu ili obitelji, koji to nisu u mogućnosti sami učiniti iz različito uvjetovanih subjektivnih ili objektivnih razloga, osigurava se kroz primjenu materijalnih prava socijalne skrbi. Podmirivanje osnovnih životnih potreba navedenih korisnika, osigurava se kroz primjenu prava na pomoć za uzdržavanje, pomoć trajnije naravi koja se isplaćuje mjesečno. Osim pomoći za uzdržavanje, korisnici iste mogu dobivati i druge materijalne oblike pomoći: pomoć za podmirenje troškova stanovanja, doplatak za pomoć i njegu, pomoć i njegu u kući, osobnu invalidninu, jednokratnu pomoć, pomoć za odjeću i obuću, podmirenje troškova ogrjeva i dr.

Visina novčanih pomoći u socijalnoj skrbi utvrđena je u odnosu na osnovicu za socijalna davanja koju određuje Vlada Republike Hrvatske i koja od 1997. godine iznosi 350 kuna. Nepotrebno je napomenuti, da je visina osnovice za izračunavanje novčanih pomoći u socijalnoj skrbi, posljedica financijske moći države, odnosno rezultat relativno velikog broja socijalno ugroženih koji trebaju pomoć države u podmirenju osnovnih životnih potreba.

Pomoć za uzdržavanje, kao osnovno materijalno pravo socijalne pomoći kojim se osigurava temeljna socijalna sigurnost pojedincu i/ili obitelji, ostvaruje najveći broj korisnika. Prema našim podacima s kraja 1999. godine, pomoći za uzdržavanje dodijeljeno je ukupno 39.783 puta, od čega samcima 20.300, a obiteljima 19.483, što znači da je navedenim pravom bilo obuhvaćeno 81.758 osoba, a to je za 8,4% veći broj od broja pomoći za uzdržavanje krajem 1998. godine. U istom razdoblju čak 365.000 osoba je koristilo različite oblike socijalne skrbi iz državnih, lokalnih i humanitarnih izvora.

Povećanje broja korisnika može se objasniti gospodarskim prilikama, odnosno porastom broja nezaposlenih osoba i porastom broja radno nesposobnih osoba (starih i nemoćnih i djece).

Zabrinjava struktura korisnika pomoći za uzdržavanje prema radnom statusu, budući je udjel nezaposlenih - radno sposobnih osoba među korisnicima pomoći za uzdržavanje izrazito velik i iznosi 48,5%, odnosno 39.824 osoba. Navedeno upućuje na nužnost rješavanja pitanja socijalne sigurnosti kroz raličite programe poticanja zapošljavavnja, odnosno prekvalifikacije i dodatna ospobljavanja nezaposlenih osoba.

Poboljšanje gospodarskih prilika, i u svezi s tim otvaranje mogućnosti da pojedinci vlastitim radom osiguraju svoju socijalnu sigurnost i sigurnost članova svoje obitelji moraju biti primarni zadaci svih subjekata koji u sferi svog djelovanja mogu djelovati u tom pravcu.

II. PROGRAM REFORMI

Razlozi zbog kojih se provodi reforma
Iz prikaza stanja u socijalnoj skrbi razvidno je da se radi o razvijenom sustavu koji je zakonski ustrojen i relativno sveobuhvatan. Taj sustav polazi od činjenice da svatko treba prvenstveno svojim radom, sukladno gospodarskim uvjetima i vlastitim psihofizičkim potencijalima ili pak imovinom skrbiti za sebe i članove svoje obitelji. Sustav već sada djeluje na načelu supsidijarnosti i solidarnosti i trebao bi predstavljati pomoć zajednice koja dolazi posljednja, kad su već iscrpljeni svi izvori koji stoje na raspolaganju pojedincu i njegovoj obitelji. Sustav djeluje i kroz složenu mrežu službi i ustanova koje zbrinjavaju velik broj korisnika.

Stoga se i logično postavlja pitanje zbog čega je potrebna reforma sustava koji je omogućio da čak i u ratnim godinama ljudi budu siti i zbrinuti. I možda upravo u toj činjenici, da je sustav socijalne skrbi kakav poznajemo u posljednjih desetak godina morao rješavati ogromne probleme na način kojim je to u ratno i poratno vrijeme jedino bilo moguće tj. centraliziranim birokratsko-hijerarhijskim pristupom, nalazimo i ograničenja takvog pristupa. Hrvatsko društvo danas se nalazi u tranziciji iz visoko homogeniziranog u interesno disperzirano društvo. Građani se okreću svojim svakodnvnim ljudskim problemima i u toj svakodnevici uslijed objektivnih i subjektivnih okolnosti ne nalaze mnogo razloga za zadovoljstvo. Gospodarska kriza koja svoje korjene nosi u bližoj i daljnjoj pošlosti dosegla je točku na kojoj više nema mogućnosti za kupovanje socijalnog mira mjerama i postupcima koji probleme samo odgađaju, a ne rješavaju. U takvom okruženju nužno se mora promišljati kako unaprijediti i sustav socijalne skrbi. Društveni trendovi građanske inicijative, razvoja nevladinog sektora i prepoznavanja njihove vrijednosti i potencijala u pomoći koju mogu pružiti vladinim institucijama na području socijalne skrbi, u opreci su s centraliziranim modelom koji danas prevladava u sustavu socijalne skrbi.

Zato se potreba decentralizacije sustava socijalne skrbi nameće kao prirodan proces u izgradnji građanskog društva, jer gdje postoji veća potreba za regionalnom i lokalnom orijentacijom, nego u sustavu u kojem se rješavaju životna pitanja konkretne sredine i ljudi.

Zakonski okvir i aktivnosti koje se poduzimaju
Promjenom Zakona o socijalnoj skrbi, pokušat će se urediti zakonski i institucionalni okvir unutar kojeg bi trebalo doći do postupnog decentraliziranja sustava socijalne skrbi na način da se:

• pored nadležnog ministarstva, utvrdi i nadležnost jedinica lokalne i područne
  (regionalne) samouprave za ustrojavanje i usklađivanje djelatnosti socijalne skrbi,
• utvrdi uloga jedinica lokalne i područne samouprave u financiranju djelatnosti
  doma socijalne skrbi za starije i nemoćne osobe i centra za socijalnu skrb,
• pobliže odredi pravo na podmirenje troškova stanovanja kao primarne potrebe
  građana koja se zadovoljava na razini lokalne samouprave,
  propišu sankcije kao preduvjet za izvršavanje financijskih obveza jedinica
  lokalne i područne samouprve i
• urede i druga pitanja koja su se tijekom primjene Zakona u praksi pokazala
  kao sporna.

Predloženim Zakonom osigurat će se normativne pretpostavke za postupnu decentralizaciju sustava u dijelu koji se odnosi na financiranje i ustrojavanje, a posebice stvaranjem preduvjeta za prijenos osnivačkih prava nad domovima socijalne skrbi za starije i nemoćne osobe kojima je osnivač Republika Hrvatska.

Prijedlogom Zakona predviđeno je da jedinice lokalne samouprave sudjeluju u financiranju materijalnih troškova centara za socijalnu skrb počevši od 1. srpnja 20001. godine, a u tu svrhu osigurana su proračunska sredstva na način kako je utvrđeno važećim Zakonom do navedenog roka. Stoga je potrebno putem fiskalnog sustava osigurati sredstva kojima će jedinice lokalne samouprve moći nesmetano financirati materijalne troškove centara za socijalnu skrb. Fisaklnom politikom potrebno je i, sukladno ustavnoj obvezi države da pomaže financijski slabije jedinice loklane smaouprave, stvoriti preduvjete za obavljanje poslova kojima se neposredno ostvaruju prava iz socijalne skrbi.

U trenutku kad centri za socijalnu skrb postanu produžena ruka lokalne zajednice, što bi trebala omogućiti i ovlast koja se uvodi prijedlogom Zakona da sama lokalna zajednica postavlja ravnatelja centra za socijalnu skrb putem upravnog vijeća, a ne kao dosad ministar nadležan za poslove socijalne skrbi, nastupit će druga faza reforme centara za socijalnu skrb njihovim pretvaranjem u centre u lokalnoj zajednici sa dominantno preventivnim funkcijama. To će se postići prenašanjem upravnih funkcija na gradske urede za socijalnu skrb i obiteljske sudove, čime će se omogućiti da centri za socijalnu skrb pravovremeno reagiraju na probleme, a ne tek onda kad treba provesti neku od kurativnih mjera za njihovo ublažavanje. Jačanje funkcije obiteljskog savjetovališta kao potpore temeljnoj društvenoj zajednici biti će jedan od prioriteta u radu centara za socijalnu skrb. Vjerujemo da će se na taj način promijeniti i percepcija korisnika stručnih usluga centra, jer odlazak u centar više neće biti stigmatizirajući. Njegova karitativna funkcija postupno će ustuknuti pred savjetodavnom ulogom. Tako će se moći smanjiti i birokratizirani pristup korisnicima, budući da za savjet i stručnu pomoć nije potrebno prilagati dokaze o mjesečnim prihodima.

Predviđa se i razvijanje novih oblika institucionalne skrbi ustanovljavanjem doma za djecu i odrasle - žrtve obiteljskog nailja, kao odgovora na dosad nedovoljnu skrb o ovoj specifičnoj ugroženoj strukturi korisnika socijalne skrbi.

Paralelno s procesom decentralizacije odvijat će se i proces deinstitucionalizacije kao oblik uvođenja konkurencije na socijalnom planu. Ovo je od naročite važnosti imamo li u vidu potencijale koji se nalaze u izvaninstitucinalnom pristupu tretiranja i rješavanja čitavog spektra socijalnih problema. U svijetu je već odavna prisutna praksa zbrinjavanja ljudi treće životne dobi u njihovom domu, što je i učinkovitije i daleko jeftinije od skupog sustava smještavanja u ustanove. Pored ovog klasičnog primjera brojni su primjeri malih dječjih ustanova ili zamjensko-obiteljskih zajednica, odnosno udomiteljskih obitelji, u kojima se djeca ne izlažu prekomjernoj institucionalizaciji. U ovome dijelu sustav socijalne skrbi trebao bi se otvoriti suradnji sa svima u zajednici koji mogu i imaju što ponuditi da se zajednički problemi rješavaju na raznovrsne i kvalitetno dugačije načine negoli što se to čini kroz sustav institucija. U takvom pristupu vidimo i šansu za borbu protiv problema ovisnosti, budući da se radi o području djelovanja na kojem se izuzetni rezulati ostvaruju baš u ovisničkim komunama i drugim oblicima malih zajednica koje su u pravilu pokretane i vođene od strane nevladinih udruga.

Zato je jačanje nevladinog sektora i partnersko djelovanje državnih tijela i udruga građana, vjerskih zajednica i građanskih inicijativa preduvjet za racionalno korištenje i sinergičko djelovanje svih ljudskih i materijalnih resursa u zajednici.

Jedna od važnih zadaća u preustroju sustava socijalne skrbi jest i postizanje bolje usmjerenosti na socijalno najslabije, kroz uvođenje međunarodno priznate metodologije praćenja siromaštva i utvrđivanje nacionalne crte siromaštva i apsolutnog praga siromaštva. To će omogućiti zacrtanu izradu Nacionalnog programa borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti.

U cilju promicanja znanstvenog pristupa u izučavanju siromaštva predviđeno je osnivanje instituta za socijalnu politiku i osmišljavnje programa permanentne edukacije stručnjaka iz sustava socijalne skrbi kako bi se stvorili preduvjeti za jačanje i razvijanje stručnog potencijala pomažućih profesija.

Predviđa se i približavanje standardima Europske Unije na području zakonodavstva i ustrojstva sustava, uvođenje socijalnog menagementa, fund raisinga, socijalnog sponzorstva i supervizije.

Prirotetno područje je i informatizacija sustava socijalne skrbi kojom se želi postići globalizacija na socijalnom planu i promptni i kvalitetni pristup svim relevantnim podacima i pokazateljima potrebnim za analizu i praćenje stanja na području socijalne skrbi.

U tijeku je objedinjavanje socijalnih prava na način da se formira baza podataka o pravima koja građani ostvaruju kroz različite sustave odnosno resorna ministarstva čime se nastoji omogućiti analiza stupnja preklapanja, svrsishodnosti i učinkovitosti različitih prava koja imaju socijalni karakter. Cilj takvog objedinjavanja je i jačanje međuresorske suradnje državnih tijela jačanjem transparentnosti spram građana i samog sustva. Upravo je pomanjkanje međuresorske suradnje u proteklom razdoblju imalo za posljedicu da se neka zakonska i podzakonska rješenja koja su kod ostvarenja nekog prava uključivala suradno djelovanje različitih državnih tijela nisu mogla ostvariti na jednostavan i jednoobrazan način, zbog neuhodanih i prekompliciranih birokratskih rješenja unutar uključenih sustava.

Diseminacijom informacija o pravima potencijalnih korisnika, ali i popularnoznanstvenim pristupom u komuniciranju sa stručnom i širom javnošću putem glasila, internet stranice Ministarstva i drugih oblika priopćavanja nastojat će se postići socijalno senzibiliziranje građanstva i medija i omogućiti brz i jednostvan pristup informacijama.

Sve ovo za posljedicu će imati i prestrukturiranje Ministarstva rada i socijalne skrbi koje bi trebalo postati Ministarstvo rada i socijalne sigurnosti, te osnivanje zavoda za socijalni rad na državnoj i regionalnim razinama kao stručnih instanci zaduženih za promicanje stručne razine pomažućih profesija. Od odvajanja upravno-stručne od znanstveno-stručne komponente očekuje se da struka više ne ovisi od recentnih političkih gibanja, jer će zavodi za socijalni rad kao izrazito znanstveno-stručne instance biti manje na udaru političko interesnih skupina.

Naravno, reformske mjere koje se poduzimaju imaju svoj smisao samo ako su u službi građana Republike Hrvatske i jedna od misli vodilja koju moramo imati u provedbi reforme sustava socijalne skrbi jest da je reforma uspjela tek onda kad građanin, kao pojedinac sa svojim raznovrsnim ljudskim potrebama, može očekivati i dobiti solidarnu pomoć zajednice u trenutku kad mu ona bude potrebna.
---------------------------------------------------------------

Ministarstvo rada i socijalne skrbi 2001.